颶風(fēng)“桑迪”讓氣候問(wèn)題再次受到輿論關(guān)注，當(dāng)前美國(guó)大選結(jié)果已經(jīng)揭曉，對(duì)美方在今年多哈會(huì)議的表現(xiàn)已經(jīng)可以做出大致的預(yù)判或情景的設(shè)想。

本文梳理了美國(guó)氣候變化政策的歷史演變，并試圖剖析出其背后一致的行為邏輯，歸納出其真實(shí)的政治模式，并從近期情勢(shì)判斷出發(fā)預(yù)判美國(guó)在多哈會(huì)議前的立場(chǎng)動(dòng)向，提出各方博弈和合作的務(wù)實(shí)建議。

氣候領(lǐng)域四大行為邏輯

普遍認(rèn)為美國(guó)曾是推動(dòng)全球變暖的科學(xué)研究和使“氣候安全”概念走入公眾視野及國(guó)際政治前沿的主要力量，但縱觀自1988年以來(lái)的美國(guó)氣候政治和外交的演變過(guò)程，從老布什、克林頓、小布什到奧巴馬，歷屆美國(guó)政府在氣候變化問(wèn)題上存在著表面上的反復(fù)但實(shí)質(zhì)都鮮有作為，始終未真正表現(xiàn)出如歐盟那般勃勃的雄心。從這段歷史總結(jié)美國(guó)氣候領(lǐng)域內(nèi)政外交的行為邏輯，至少有四方面跡象可循：尚未形成政治共識(shí)；必須服從國(guó)家利益；不愿失去主導(dǎo)地位；以及希望尋求格局突破。

美國(guó)政界及其背后的商界、學(xué)界和軍方對(duì)氣候變化問(wèn)題的觀點(diǎn)一開(kāi)始就存在分歧，形成了其國(guó)內(nèi)氣候政治勢(shì)力的互相牽制。美國(guó)在行政和立法、聯(lián)邦和各州之間的雙重分權(quán)體系體現(xiàn)了各利益相關(guān)者的代表性，但也使得氣候立法在美國(guó)困難重重。傳統(tǒng)和新興企業(yè)的不同游說(shuō)力量讓達(dá)成政治共識(shí)的過(guò)程更為漫長(zhǎng)。

美國(guó)一貫主張氣候政策應(yīng)該服從國(guó)家利益，應(yīng)和其他領(lǐng)域的公共政策積極重疊，為其他政治目標(biāo)帶來(lái)了機(jī)遇，為本國(guó)帶來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。這些政策和目標(biāo)包括能源獨(dú)立、技術(shù)創(chuàng)新、社會(huì)福利、創(chuàng)造就業(yè)、生活消費(fèi)等。

《2009清潔能源與安全法案》和《2010年美國(guó)電力法（草案）》濃墨重彩地在保障能源獨(dú)立、促進(jìn)技術(shù)發(fā)展、提振經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)造就業(yè)和保護(hù)消費(fèi)者方面進(jìn)行內(nèi)容的鋪排，并特別在排放許可和資金分配上傾斜于后兩方面，并體現(xiàn)貿(mào)易保護(hù)傾向。當(dāng)然在美國(guó)具有技術(shù)和市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域，如能效、頁(yè)巖氣、替代能源等，投資和政策力度始終很大。

美國(guó)希望在國(guó)際氣候談判中充分體現(xiàn)其意志和利益，并盡可能地在國(guó)際環(huán)境安全領(lǐng)域扮演領(lǐng)導(dǎo)者，其一般不熱衷于不由其主導(dǎo)的國(guó)際進(jìn)程。美國(guó)在拒絕《京都議定書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《議定書(shū)》）之后，所受到的責(zé)難和批評(píng)的觀點(diǎn)就是，美國(guó)正面臨著喪失在全球環(huán)境安全方面的主導(dǎo)權(quán)，這其中就有包括軍方和主流學(xué)界的聲音，指向國(guó)會(huì)的報(bào)告陸續(xù)不斷。奧巴馬就任以后，美國(guó)曾想重新積極參與并企圖主導(dǎo)氣候領(lǐng)域的國(guó)際合作，并意圖通過(guò)綠色經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造就業(yè)和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。

美國(guó)另辟蹊徑在氣候領(lǐng)域仍然發(fā)揮著重要影響，并通過(guò)學(xué)界、企業(yè)和非政府組織等方面的多元力量扮演著活躍的角色，并試圖尋求對(duì)現(xiàn)有氣候機(jī)制進(jìn)行替代性的創(chuàng)新。

美國(guó)在2005年曾發(fā)起了“亞太清潔發(fā)展和氣候伙伴計(jì)劃”（APP），意在提供一個(gè)不同于《議定書(shū)》的自愿、無(wú)法律約束力的國(guó)際合作框架。2009年以來(lái)更是主動(dòng)發(fā)起和參與創(chuàng)立“主要經(jīng)濟(jì)體能源與氣候論壇”（MEF）、“氣候與清潔空氣聯(lián)盟”（CCAC）、“全球農(nóng)業(yè)溫室氣體研究聯(lián)盟”等主渠道外機(jī)制。美國(guó)在這些計(jì)劃中，力圖通過(guò)推動(dòng)非主要領(lǐng)域的較小成本和規(guī)模的行動(dòng)，比如減少甲烷、黑碳、氫氟碳化物等“短壽命氣候污染物”（SLCP）排放，以體現(xiàn)其應(yīng)對(duì)氣候變化的積極姿態(tài)，并希望能最大限度地?cái)U(kuò)展美國(guó)能源技術(shù)的國(guó)際市場(chǎng)，利用技術(shù)壟斷優(yōu)勢(shì)獲得實(shí)質(zhì)利益。美國(guó)還習(xí)慣和善于通過(guò)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、跨國(guó)企業(yè)和非政府組織不斷擴(kuò)大其全球影響力。美國(guó)的各類(lèi)與政府和企業(yè)有著密切關(guān)系的基金會(huì)、公益和環(huán)保組織等在全球發(fā)揮著重要作用，其大量資助主要流向各國(guó)高校、科研機(jī)構(gòu)和政府部門(mén)，通過(guò)與這些機(jī)構(gòu)合作，資助、參與各國(guó)相關(guān)法律和政策的制定及咨詢(xún)，這在中國(guó)也較為顯著。

擇機(jī)“撬動(dòng)”氣候政治的輿論“杠桿”

基于上述的歷史分析，結(jié)合近期美國(guó)大選的情勢(shì)發(fā)展，對(duì)多哈會(huì)議前美方動(dòng)向和立場(chǎng)有如下預(yù)判：

首先，大選后美國(guó)內(nèi)政治勢(shì)力并未發(fā)生較大改變，政界和各方力量尚處于蓄勢(shì)時(shí)期，相關(guān)立場(chǎng)變動(dòng)的可能性較小。

據(jù)調(diào)查，自2009年以來(lái)美國(guó)媒體對(duì)氣候變化的報(bào)道頻率降低了40%左右。與以往“氣候年”（比如1997、2001、2007、2009年）美國(guó)國(guó)內(nèi)政治、輿論和學(xué)界在氣候變化問(wèn)題上態(tài)勢(shì)不同，今年各界都較少談及氣候變化，大選議題爭(zhēng)論也基本未涉及氣候變化，奧巴馬連任后也未就氣候變化問(wèn)題發(fā)表新的觀點(diǎn)，因此美國(guó)較少有可能會(huì)在多哈會(huì)議突然發(fā)力有新的動(dòng)作。

奧巴馬將會(huì)在其又一個(gè)四年任期內(nèi)繼續(xù)推動(dòng)氣候政策立法，但在國(guó)會(huì)兩黨力量不發(fā)生戲劇性變化的情況下也將很難有所作為，在政府債務(wù)和金融危機(jī)下奧巴馬并未有太多的政策選擇，極有可能延續(xù)過(guò)去四年的老路而作為有限。

其次，經(jīng)濟(jì)利益是美國(guó)判斷是否提高氣候行動(dòng)力度的前提，當(dāng)前政府和民眾的注意力仍主要在提振經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)造就業(yè)上。

因?yàn)榻鹑谖C(jī)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展近年來(lái)趨于疲軟，美國(guó)國(guó)內(nèi)政治的注意力已經(jīng)從環(huán)境安全等長(zhǎng)期問(wèn)題轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的短期問(wèn)題，而以應(yīng)對(duì)氣候變化為核心的“綠色經(jīng)濟(jì)”措施顯然需要更長(zhǎng)的時(shí)間才有可能發(fā)揮刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、培育新興產(chǎn)業(yè)的作用。

美國(guó)一貫以中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家未采取一致行動(dòng)為借口，但假使中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家真正做出讓步，美國(guó)仍然會(huì)保留“不作為”的權(quán)利，除非這樣的“作為”能為美國(guó)帶來(lái)切實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益，如擴(kuò)大美國(guó)技術(shù)在國(guó)際市場(chǎng)的份額。而當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)是，美國(guó)正因?yàn)閲?guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)利益的緣由，或以國(guó)家安全的名義，發(fā)起在太陽(yáng)能、風(fēng)電等可再生能源領(lǐng)域的貿(mào)易保護(hù)措施，不斷制造中美貿(mào)易摩擦。在氣候保護(hù)和貿(mào)易保護(hù)之間，美國(guó)顯然選擇后者。

第三，目前全球氣候制度主要由歐盟主導(dǎo)，其現(xiàn)有主張與美國(guó)意志仍有較大差距，美國(guó)較難在此基礎(chǔ)上達(dá)成妥協(xié)。

美國(guó)較為抗拒歐盟主導(dǎo)的《公約》和《議定書(shū)》下的談判，更愿意在聯(lián)合國(guó)框架之外尋求大國(guó)協(xié)商的方式解決問(wèn)題，以保持美國(guó)對(duì)氣候變化事務(wù)的影響力。

美國(guó)更偏好通過(guò)國(guó)際經(jīng)濟(jì)事務(wù)議事機(jī)制來(lái)解決氣候變化問(wèn)題的理由主要在于：一是參與國(guó)家相對(duì)較少但全球影響力大，決策較為集中而更有效率，例如G20代表了全球近90%的經(jīng)濟(jì)量和近70%的人口；二是參與層面通常較高，往往涉及到首腦級(jí)會(huì)議，政治意愿能得到更為直接的交流或協(xié)調(diào)；三是氣候變化只是該機(jī)制重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題之一，各方可以在更廣的政治經(jīng)濟(jì)事務(wù)層面上達(dá)成協(xié)議或妥協(xié)；四是這類(lèi)機(jī)制對(duì)于氣候變化問(wèn)題的關(guān)注重在原則和框架層面，首先是形成政治意愿，而并不在前期階段就具體細(xì)節(jié)層面的問(wèn)題花費(fèi)大量時(shí)間，從而將政治性談判和技術(shù)性談判分開(kāi)，前期談判的周期和回合較少。

最后，美國(guó)不會(huì)采取新的顛覆性的舉措，但會(huì)竭力體現(xiàn)其應(yīng)對(duì)氣候變化的正面姿態(tài)，以改善其國(guó)家形象。

近年來(lái)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)形勢(shì)不甚樂(lè)觀，美國(guó)國(guó)內(nèi)應(yīng)對(duì)氣候變化政策和行動(dòng)一直乏力，但美國(guó)政府仍在致力于塑造一個(gè)在種種困難中仍積極行動(dòng)并取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展的形象。

雖然美國(guó)氣候立法擱淺，但另一方面美國(guó)環(huán)保署借2007年聯(lián)邦最高法院對(duì)馬薩諸塞州訴美國(guó)環(huán)保署一案的判決而開(kāi)始著手對(duì)溫室氣體排放進(jìn)行管制，并于2009年正式將二氧化碳認(rèn)定為大氣污染物以適用于《清潔空氣法》的規(guī)制范圍。未來(lái)美國(guó)將會(huì)繼續(xù)打頁(yè)巖氣這張“牌”，并發(fā)揮環(huán)保署的力量，通過(guò)在全球大力推動(dòng)“短壽命氣候污染物”減排和對(duì)部分脆弱性國(guó)家的援助來(lái)“撬動(dòng)”氣候政治的輿論“杠桿”，但真正通過(guò)《公約》下資金和技術(shù)機(jī)制發(fā)揮作用的可能性并不大，而且在貿(mào)易和知識(shí)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題上將繼續(xù)采取強(qiáng)硬立場(chǎng)。

中國(guó)應(yīng)提升國(guó)家低碳創(chuàng)新能力

隨著近年來(lái)中國(guó)排放總量的快速攀升，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家刻意突出中國(guó)問(wèn)題，以此來(lái)作為“共區(qū)”失去現(xiàn)實(shí)意義的最大佐證，以期進(jìn)一步演變“共區(qū)”、動(dòng)搖兩大陣營(yíng)的劃分。從目前看，中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家和美國(guó)在《公約》機(jī)制下要突破藩籬達(dá)成跨陣營(yíng)合作的機(jī)會(huì)還存在較大障礙。

但未來(lái)長(zhǎng)期氣候制度的走向應(yīng)更面向合作而非對(duì)抗。中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家和美國(guó)在氣候領(lǐng)域的合作應(yīng)以增進(jìn)對(duì)各方國(guó)情和立場(chǎng)的理解為主，務(wù)實(shí)開(kāi)展低碳能源和低碳經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作，以共同實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)。

各方在氣候變化領(lǐng)域的合作需要有一個(gè)逐漸加深的過(guò)程，而非一蹴而就，合作的契機(jī)取決于各方國(guó)內(nèi)政治和產(chǎn)業(yè)界的意愿，以及國(guó)際經(jīng)濟(jì)局勢(shì)和氣候談判的進(jìn)展，各方應(yīng)尊重各自既有立場(chǎng)，理性面對(duì)雙方在當(dāng)前氣候機(jī)制中的利益訴求和矛盾分歧，開(kāi)展清潔能源、節(jié)能和能效、碳市場(chǎng)等領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作，推進(jìn)區(qū)域和行業(yè)各層面交流，理性解決雙方在應(yīng)對(duì)氣候變化和低碳發(fā)展領(lǐng)域的貿(mào)易糾紛和壁壘問(wèn)題。

此外，美國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的許多獨(dú)特思路值得中國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒。首先是注重氣候目標(biāo)與其他政策目標(biāo)的“斂合性”，提升國(guó)家低碳創(chuàng)新能力；其次是改善對(duì)外援助體制，組織大企業(yè)和民間組織開(kāi)展全球性應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)。同時(shí)，還可以考慮通過(guò)學(xué)界、商界或民間力量的合作，增進(jìn)互信和理解。(作者：柴麒敏)（作者為國(guó)家氣候戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心助理研究員，原文有刪減，標(biāo)題為編者加注）